Definición de Gobernanza

ENSAYO SOBRE LA “GOBERNANZA”
A PARTIR DE LOS TEXTOS DE NATERA, MAYNTZ Y RUANO

Los términos “gobernabilidad” y “gobernanza”, tan de moda en nuestros días, no cuentan con una larga historia en el mundo del desarrollo. A fines de la década de los ochenta, esos términos apenas se escuchaban en los corredores de las multilaterales, de agencias de cooperación, de ONGs o de otras organizaciones del desarrollo. Hoy en día, por el contrario,
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es difícil que una publicación del sistema de Naciones Unidas, o de cualquier institución vinculada a las prácticas del desarrollo, no haga una referencia ya sea a la “gobernabilidad”, ya sea a la “gobernanza”, o más exactamente, a la “gobernabilidad como gobernanza”[1].

“Lo que ha contribuido a la mencionada amplitud y confusión acerca del concepto de gobernabilidad ha sido su utilización por las agencias internacionales como sinónimo de “governance” (o gobernanza – como recientemente ha propuesto y ha aceptado traducirlo la Unión Europea y la Real Academia de la Lengua Española respectivamente). Quizás la utilización más explícita del concepto ha sido la realizada por el Banco Mundial y el PNUD, quienes durante mucho tiempo han utilizado el término de gobernabilidad para referirse a: (1) el proceso y las reglas mediante los cuales los gobiernos son elegidos, mantenidos, responsabilizados y reemplazados; (2) la capacidad de los gobiernos para gestionar los recursos de manera eficiente y formular, implementar y reforzar políticas y regulaciones; y (3) el respeto de los ciudadanos y del estado a las instituciones que gobiernan las interacciones socio-económicas entre ellos”.[2]

Nos preguntamos entonces, ¿qué es la gobernanza? Antonio Natera, en su Documento de Trabajo nº 2/2004, nos plantea de manera práctica y resumida, que la gobernanza “se refiere a la puesta en práctica de estilos de gobernar en los que se han difuminado los límites entre los sectores público y privado”.[3] Pero ampliando mucho más tal definición y partiendo de una explicación más actual, podríamos decir que la gobernanza alude a un nuevo estilo de gobierno, distinto del modelo de control jerárquico, pero también del mercado, caracterizado por un mayor grado de interacción y de cooperación entre el Estado y los actores no estatales en el interior de redes decisionales mixtas entre lo público y lo privado. Implica “un cambio de sentido del gobierno, un nuevo método conforme al cual se gobierna la sociedad”.[4]

La esencia de la gobernanza, según plantea Natera, radica en que los mecanismos de gobierno no se basen en el recurso exclusivo a las autoridades gubernamentales ni en las sanciones decididas por éstas. No se caracteriza por la jerarquía, sino por la interacción entre actores corporativos autónomos y por redes entre organizaciones.

Como en todos los sistemas y nuevas formas de organización, éstas, no surgen de la nada o sin ninguna razón aparente. A través del desarrollo de la democracia en los estados modernos, han surgido algunos motivos y circunstancias que han hecho propicio el surgimiento de ésta nueva forma de organización del gobierno, a través de la gobernanza. Según pude organizar a través del texto de Natera, las más destacadas son las que escribo a continuación.

Razones que justifican la aparición de la gobernanza como sistema de gobierno
· El estado ha dejado de tener el monopolio sobre los conocimientos y sobre los recursos económicos e institucionales necesarios para gobernar.
· La crisis fiscal del Estado, producida en las décadas de los ochenta y los noventa en los países occidentales.
· El giro ideológico hacia el mercado y el “desencanto” acerca de las capacidades del Estado para la mayoría de las perspectivas ideológicas.
· La globalización, debido a las consecuencias que ha tenido en la habilidad tradicional del Estado para dirigir la sociedad y a la transferencia de competencias a instituciones internacionales.
· La necesidad de contratar, delegar e implantar nuevas modalidades de regulación.
· El incremento de la complejidad y fragmentación de las estructuras políticas y administrativas.

En cualquier caso todos estos factores de transformación de las estructuras estatales, mencionados más arriba, no deben interpretarse necesariamente en clave de debilidad del Estado, ya que éste sigue siendo el vehículo esencial en la persecución del interés común de la sociedad. Lo que estamos presenciando es una transformación del Estado para adaptarse eficazmente a los nuevos retos del siglo XXI, en el que se revalorizan de modo especial sus capacidades en lugar de sus poderes formales. En pocas palabras, “la gobernanza no implica el fin o el declive del Estado, ya que su papel sigue siendo crucial como una estructura fijadora de fines y de coaliciones, aunque en buena medida lo haya perdido como estructura de implementación”[5], y es que en su expresión más general, la gobernanza se refiere a un cambio en el equilibrio entre el Estado y la sociedad civil, en el que se pone el acento en la ciudadanía activa y la vincula, en definitiva, a debates más amplios en torno a la democracia deliberativa.

Ventajas de la organización en redes
En las redes de políticas, el Estado y la sociedad se acoplan de modo flexible, y la interacción en el interior de la red puede producir el consenso y la interacción. De manera resumida, quiero plantear las ventajas de la gobernanza en la aplicación del estado y la sociedad.
· La estructura de red fomenta la eficacia y la innovación.
· Mayor acceso a una variedad de fuentes de información.
· Mayor oportunidad de aprendizaje.
· Bases más flexibles y estables para la coordinación y el aprendizaje interactivo.
· Facilita la implementación de mecanismos adecuados para la creación y el acceso al conocimiento tácito.[6]
· La definición de problemas, la toma de decisiones y su ejecución, no pasa por la acción aislada de una élite político-administrativa relativamente homogénea y centralizada, sino por la adopción de formas de coordinación a distintos niveles.[7]
· Este sistema organizacional promueve la transferencia de poderes hacia las sedes comunitarias.[8]








Explicación gráfica de la Gobernanza
ESTADO
Regulador


Institución
Privada A
Privada B

Institución
Pública C

Privada D

Pública E












En este esquema, intento explicar gráficamente, la Gobernanza, como sistema organizacional, gesticulado por redes, donde el Estado funciona como regulador de la misma, y donde los límites entre el sector público y privado se han difuminado. Valga la observación de que la comunicación entre los distintos entes, que forman la red, es posible, sin tener que pasar necesariamente por el Estado. Es el ejemplo de la Institución privada A y la pública D.

Tipos de relaciones que conforman las redes de Gobernanza
Natera propone en su Documento de Trabajo nº 2/2004, siete tipos de relaciones de cooperación actores públicos-privados, los cuales se corresponden con otros tantos tipos de redes. A saber:
1. Relaciones formales de autoridad, que se presentan en todo tipo de escenarios y constituyen la base para la cooperación dentro de las clásicas organizaciones burocráticas.
2. Las relaciones coercitivas, que representan un subtipo de la red, basadas en relaciones formales de autoridad.
3. Las relaciones utilitarias (no clientelares) se basan en el intercambio negociado, implícita o explícitamente, de determinados bienes, servicios o favores.
4. Las relaciones clientelares constituyen un tipo particular de relación de cooperación utilitaria y por tanto, comparten con ella la característica principal de sustentarse igualmente en el intercambio de bienes entre actores gubernamentales y el resto de actores de la red.
5. Relaciones articuladas como coalición, en este caso los actores gubernamentales entablan relaciones de colaboración con otros actores, en virtud de la creencia común de que se trabaja a favor (o en contra) de una causa que beneficia a todos.
6. Relaciones de cooptación interesado, en este tipo de relación, la cooperación de los actores gubernamentales con otros actores de la red, se sustenta en la integración de alguno de sus miembros en la esfera decisional del gobierno.
7. Relaciones personales. Estas tienen la ventaja de que no requieren muchos recursos para crearlas y mantenerlas, ni se pierde autonomía en la colaboración derivada de ellas.

En teoría, todos los tipos de relaciones que se han definido, pueden utilizarse para conformar una red de gobernanza. No obstante, ha de comprobarse qué tipos predominan en cada caso, y ha de demostrarse qué combinación de ellos es más operativa para la consolidación de dicha red.

Problemas de los sistemas de gobernanza[9]
Del recorrido trazado se pueden deducir cuatro tipos de problemas de los sistemas de gobernanza. A saber:
· La tensión que se produce entre la complejidad del proceso decisional asociado a los sistemas de gobernanza y los códigos normativos empleados para explicar y justificar el gobierno.
· En un sistema de gobernanza tiende a producirse una difuminación de las responsabilidades, que halla su expresión institucional en la desaparición de los límites entre lo público y lo privado.
· La tensión persistente que se produce entre la tentación de intervenir de forma obligatoria o vinculante en la regulación de conflictos, por un lado, y la dependencia de la acción y aceptación por parte de los actores participantes en la gobernanza, por otro.
· Aún cuando los responsables públicos y líderes políticos desarrollen las tareas apropiadas, los sistemas de gobernanza pueden fracasar, por razón de las tensiones y los problemas con las organizaciones de la sociedad civil.

Un caso concreto sobre el tema de la Gobernanza, en la República Dominicana
Para terminar mi trabajo sobre gobernanza, me gustaría hacer mención, a través de un artículo que conseguí en mi investigación, que toca un punto particular y más palpable sobre el tema de la gobernanza en la República Dominicana, me refiero al interés, que ya para 1997 se venía fraguando, el caso de “La descentralización, responsabilidad y proactividad de los ayuntamientos” del gobierno central. Una forma de poner en práctica la gobernanza, en un país donde el paternalismo, el clientelismo y las dependencias de producción impiden que el “sistema de redes”, sea puesto totalmente en práctica.

JOSEP CENTELLES[10]
Descentralización, responsabilidad y pro-actividad: el caso de República Dominicana
…el caso concreto de República Dominicana, con sus peculiaridades, sigue la pauta de los demás países de la región. El inicio de las transferencias centrales a los ayuntamientos a partir 1997 ha sido un gran revitalizador del extremadamente lánguido y decaído municipalismo dominicano. Mediante estas transferencias se ha conseguido que el gasto municipal agregado de todo el país llegue superar levemente el 1% del PIB, situándose dentro de la normalidad de la sub-región pero por la franja baja.

El principal problema del sistema municipal dominicano es su prácticamente nula recaudación municipal. En el 2003 las transferencias centrales cubrieron más del 95% del gasto municipal agregado. Ello, a todas luces es grave. Su gravedad reside en que con este sistema de financiación se estimula el despilfarro frente a la responsabilidad en la gestión municipal. Es muy mal precedente para la democracia que un político pueda presentarse a las elecciones ofreciendo un programa a la ciudadanía, que va a ser financiado por otra instancia gubernamental. Es un atentado a la responsabilidad política de los electos y a la larga una clara erosión de su autoridad.

Si el sistema financiero municipal dominicano está mal enfocado, corresponde corregirlo y ello es posible. Expliquemos, para quien no lo conozca, que algo parecido, aunque en menor grado, aconteció en España cuando el estado se descentralizó en comunidades autónomas que carecían casi totalmente de responsabilidad fiscal, pronto se corrigió y se empezó a desarrollar el concepto de "corresponsabilidad fiscal" entre el gobierno central y los gobiernos autonómicos. No se trata ni mucho menos de copiar lo que se está haciendo en España ya que estamos frente a realidades muy distintas. En dominicana la solución al problema pasa por desarrollar un código tributario municipal y utilizar una parte del volumen de los recursos que ya se transfieren a los municipios para estimular la recaudación propia. Esta ha sido una práctica muy común en Europa y en varios países latinoamericanos. Es decir, el ayuntamiento que no recaude en su territorio no entrará en la distribución de una parte de las transferencias. La mejor fórmula es la que distribuye esta parte en función del incremento anual de recaudación en determinados impuestos, especialmente en el de bienes inmuebles que está universalmente aceptado como el impuesto más genuinamente municipal.

No todo son críticas al municipalismo dominicano, siempre hay excepciones y en este caso, por lo menos una es muy honrosa. Se trata de la ciudad de Santiago de los Caballeros. Santiago recauda localmente más de lo que recibe por transferencias, mientras que la media del total de municipios es sólo del 5%. El comportamiento responsable de Santiago no es de extrañar cuando se conoce su historia y la madurez de su sociedad civil que ha demostrado una fabulosa capacidad de auto-organizarse para la mejora de la ciudad y sus infraestructuras, recibiendo, las más de las veces, escaso o nulo apoyo del gobierno central. La vitalidad de Santiago como ciudad la comparten su ayuntamiento y la sociedad civil organizada en el CDES que conjuntamente impulsan desde hace años una reflexión y un plan estratégico participativo para el desarrollo integral de la ciudad. Los esfuerzos de excelencia santiagueros han sido premiados recientemente en la ciudad de Río de Janeiro, donde se celebró el XII congreso anual del CIDEU (Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano), una prestigiosa asociación internacional de ciudades que eligió Santiago de los Caballeros como sede de su próximo congreso internacional en 2005. Pero quizás la mejor buena noticia para dominicana es que sabemos que el modelo de pro-actividad y de responsabilidad municipal de Santiago se está contagiando a una gran variedad de ciudades dominicanas.






CONCLUSIÓN

Gobernanza. f. Arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía.
Así define el diccionario de la RAE la gobernanza, en su edición 2005. Sin embargo, hay que destacar, que esta “nueva” palabra, que de por sí trae consigo una nueva forma de concebir la organización de nuestra sociedad, está, sino en el horizonte, bastante lejos de llegar a ser una forma de gobierno en este país en el que nos ha tocado vivir, pues es bastante claro, que, aunque hemos superado momentos de crisis institucionales, políticas, gubernamentales y democráticas, no es menos cierto, el hecho de que aún cargamos el lastre de un sistema de gobierno, que aunque con pintas de democracia, está aún distante de lo que implica la utopía que significa para nosotros la democracia como tal.
¿Y qué tendrá que ver democracia con gobernanza? A mi juicio creo que ambas van tomadas de la mano. Aunque una precede a la otra. ¿Cuál? Como hemos de suponer, antes de haber gobernanza, debe de haber democracia. Pues la gobernanza como tal, implica que se hayan superado ya los obstáculos y barreras que impiden las relaciones cordiales entre el pueblo y el gobierno elegido.
Nos preguntamos entonces, ¿gozará la República Dominicana de tan novedoso y sugerente sistema organizacional? Sí, dirían algunos, no, otros tantos, y los más modestos ni opinarían al respecto. En mi opinión, mientras seamos partícipes y apoyadores silenciosos de un estado que se burla de la sociedad con “consultas” sociales como la construcción o no de un metro en Sto. Dgo., mientras sea el poder ejecutivo el que promueva, decida y, por qué no, apruebe, en sí mismo, una reforma constitucional, mientras la sociedad civil no sea conciente de que es tan responsable como el estado mismo, del avance o retroceso de su país, mientras democracia sea asistir un 16 de mayo a las urnas y nada más, mientras todo esto ocurra, no habrá democracia y por consiguiente, mucho menos Gobernanza.

[1] J. O. Prats (2003, 241),
[2] Pablo Mella. Gobernabilidad como gobernanza en el mundo del desarrollo.
[3] Antonio Natera. La noción de gobernanza como gestión pública participativa y reticular, pág. 5
[4] Rhodes, 1996: 652.
[5] Antonio Natera. La noción de gobernanza como gestión pública participativa y reticular, pág. 9
[6] Prats, 2004: 23.
[7] José Manuel Ruano de la Fuente. La gobernanza como forma de acción pública y como concepto analítico, pág. 2
[8] Renate Mayntz, Nuevos desafíos de la teoría de Governance.
[9] Aquí hago un resumen de las “propuestas” en torno a la gobernanza de Stoker (1998), que aparece en “La noción de gobernanza como gestión pública participativa y reticular”, de Natera, pág. 27 y sgts.

[10] Josep Centellas es urbanista, adjunto a la dircción del IIG en gobernanza local y urbana, consultor en estrategias urbanas del CIDEU; recientemente ha realizado un estudio comparado del municipalismo en la región de Centro América y Caribe, del cual está tomado este artículo.